Dos instrumentos de ordenación territorial apuntan hacia un incremento potencialmente significativo del monto del impuesto predial que cobran los municipios en México.
El primero es de ámbito federal y consiste en la Ley General para el Fortalecimiento y Armonización Catastral y Registral, aprobada recientemente por el Congreso de la Unión. Su propósito es unificar y modernizar los sistemas catastrales y registrales del país mediante diversos mecanismos de conexión y homologación.
Su objetivo final parece ser, principalmente, actualizar el padrón de inmuebles, por ejemplo, mediante la detección de propiedades no registradas, así como mejorar la información sobre su valor. La revisión de los catastros puede permitir a los municipios ampliar la base gravable del impuesto predial e incrementar la recaudación sin aumentar la tasa de este gravamen.
A diferencia de la CDMX, donde el gobierno de la entidad administra el predial, en el resto del país su gestión es principalmente municipal: los ayuntamientos proponen las tasas y los valores catastrales, los congresos estatales aprueban las leyes de ingresos municipales y los municipios recaudan el impuesto.
El segundo instrumento es el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, que comprende 16 alcaldías de la CDMX, 59 municipios del Estado de México, ocho de Hidalgo y uno de Morelos. Este Programa se encuentra en la fase de consulta pública.
Aunque no tendría carácter normativo, sino de orientación y articulación, el Programa contiene dos propuestas que buscarían aumentar la recaudación asociada a los inmuebles. La más importante se enfoca en “lograr que los valores registrados de las propiedades se asimilen a los valores del mercado inmobiliario” (p. 174). Evidentemente, queda pendiente el problema de definir los valores comerciales y garantizar la objetividad de su determinación.
Un planteamiento complementario consiste en establecer un gravamen distinto del predial que penalizaría “el desaprovechamiento de activos urbanos localizados dentro de polígonos urbanos consolidados y prioritarios”. El Programa sugiere una tasa impositiva de al menos uno por ciento, con distintos factores de cobro. La sanción podría llegar hasta la enajenación forzosa mediante subasta pública si los propietarios de los predios ubicados en esos polígonos no los desarrollan conforme a los programas aplicables (pp. 169-171).
Independientemente de su carácter expropiatorio, este segundo planteamiento está sujeto a definiciones de subutilización de activos inmobiliarios que pueden resultar fácilmente arbitrarias, al descartar, entre otras, las posibilidades de especulación, falta de recursos e inviabilidad de la construcción.
Desde el punto de vista económico, el predial es un impuesto sobre una forma de riqueza que presenta varios inconvenientes. En la medida en que el patrimonio se adquirió con ingresos previamente gravados, representa una doble tributación. Además, al no recaer sobre el ingreso disponible, puede generar problemas de liquidez e incluso efectos regresivos.
El impuesto predial también es distorsionante porque desincentiva la inversión inmobiliaria. Se calcula no solo sobre el valor del predio, sino también sobre el de la edificación construida en él, lo que eleva el costo de mantener una propiedad y puede reducir la rentabilidad de construir o mejorar inmuebles. En principio, gravar únicamente la tierra sería menos distorsionante, suponiendo que su oferta es fija.
Como ocurre con cualquier gravamen, el hecho de que el impuesto predial esté establecido por ley no basta para conferirle legitimidad social. Los países suelen justificarlo como un mecanismo para financiar los servicios públicos municipales, incluida la infraestructura urbana, como la pavimentación, el alumbrado y el drenaje; servicios como la recolección de basura y el mantenimiento de parques; y la seguridad pública, entre otros. Además, se espera que el valor de las propiedades aumente conforme mejora la calidad de estos servicios.
Sin embargo, por lo general, el predial no está legalmente etiquetado para financiar exclusivamente esos servicios. Además, los municipios cuentan con otras fuentes de ingresos y distintos destinos de gasto, por lo que un predial elevado no garantiza necesariamente servicios de calidad.
En México, la aplicación de los instrumentos descritos obliga a los municipios a impedir que el aumento de la carga del impuesto predial imponga costos económicos y sociales excesivos a la población, y a garantizar que cada incremento de la recaudación se traduzca en mejoras sustanciales, tangibles y verificables en la calidad de los servicios públicos.
Ningún aumento de la carga tributaria puede justificarse sin resultados concretos, proporcionales y perceptibles para los contribuyentes.