Esta semana celebramos en el Tecnológico de Monterrey la cuarta edición del Congreso Latinoamericano de Ciencias Sociales y Gobierno de La Tríada, la alianza académica que reúne a la Pontificia Universidad Católica de Chile, la Universidad de los Andes, en Colombia, y al Tecnológico de Monterrey. El tema que escogimos este año fue la construcción de Estado en América Latina.
Las más de 200 contribuciones que se presentan en el Congreso recorren asuntos tan diversos como seguridad, justicia, gobiernos locales, participación ciudadana, inteligencia artificial, educación o desarrollo económico. Pero detrás de esa diversidad aparece una pregunta común: ¿qué puede hacer realmente el Estado?
No, ¿qué promete? No, ¿qué ley formula? ¿Qué puede efectivamente hacer?
Sebastián Mazzuca, profesor distinguido de nuestra Escuela, publicó recientemente para CAF un texto muy útil para ordenar esta discusión. Una de sus aportaciones es distinguir al Estado del gobierno.
Los gobiernos tienen capacidades transitorias; el Estado acumula capacidades permanentes: autoridad, burocracias, conocimiento, procedimientos, organizaciones capaces de implementar. Construirlas requiere tiempo, profesionalización y aprendizaje.
Y ahí comienza una tensión que me interesa especialmente.
Construir Estado toma tiempo. Los electores tienen prisa.
Esto no pretende ser una crítica al elector. Es difícil pedir paciencia a una familia que vive con miedo, a quien espera durante años una sentencia o a quien recibe malos servicios públicos. Las democracias tienen que producir resultados. Cuando no lo hacen, la frustración cobra factura.
Pero el tiempo de construcción institucional y el tiempo electoral no son iguales.
Una policía profesional, una fiscalía eficaz, un servicio civil competente o una institución regulatoria creíble no se forman en tres años. Requieren inversiones cuyos costos pueden sentirse hoy y cuyos beneficios quizá sean visibles cuando otro gobierno esté en el poder.
La ciencia política conoce bien este problema. Lo identifica como el riesgo electoral de gobernar para el largo plazo. Los gobiernos que aceptan costos inmediatos para construir beneficios futuros pueden pagar un precio antes de que esos beneficios se materialicen.
A veces, incluso cuando existen equipos técnicos capaces de convencer a los gobiernos de invertir en el largo plazo, la política electoral termina castigando esa decisión antes de que sus beneficios sean visibles.
Pero pensemos en la paradoja que se produce: un gobierno puede dedicar años a profesionalizar una institución, formar personas, construir información y modificar procesos sin conseguir todavía el resultado que espera la ciudadanía. El elector ve que el problema continúa y vota por alguien que promete resolverlo con rapidez.
El nuevo gobierno recibe capacidades que no construyó. Puede aprovecharlas. Pero también puede concluir que son parte del problema: demasiada burocracia, demasiados procedimientos, demasiados expertos, demasiados controles. Y desmantelarlas en nombre de la eficacia.
El costo de la impaciencia puede ser enorme.
La discusión sobre erosión democrática suele concentrarse, con razón, en elecciones, tribunales, división de poderes y contrapesos. Pero hay otra erosión menos visible. Se llama erosión de Estado.
La erosión democrática reduce los límites al poder. La erosión de las capacidades de Estado reduce la posibilidad de convertir decisiones en resultados. Y pueden avanzar juntas.
Un gobierno puede concentrar más poder político y, al mismo tiempo, disponer de un Estado menos capaz: concentrar poder no es lo mismo que construir capacidad.
México debería mirar con atención esta distinción.
La democracia enfrenta entonces un desafío mucho más complejo que defender sus reglas. Tiene que producir resultados y, al mismo tiempo, cuidar las capacidades que hacen posibles esos resultados. No basta con proteger los contrapesos frente al poder; hay que proteger también aquello que permite al Estado ejercerlo bien.
¿Cómo hacerlo cuando los tiempos políticos son tan cortos?
Una parte de la respuesta está en construir capacidades que sobrevivan a los gobiernos. Servicios profesionales, conocimiento técnico, información confiable, instituciones que aprendan y puedan ser reformadas sin empezar de cero cada vez que cambia una administración.
Otra está en hacer visible el proceso de construcción. Si los resultados finales tardarán años, los gobiernos tienen que ser capaces de mostrar avances, explicar lo que están construyendo y generar confianza en la ruta.
Y hay una responsabilidad adicional de la política: reconocer que gobernar también consiste en dejar capacidades que quizá aproveche otro. Las instituciones más valiosas rara vez son obra de un solo gobierno. Son acumulaciones. Alguien las inicia, alguien más las mejora y otros terminan cosechando sus frutos.
Ese es quizá el punto más difícil en democracias dominadas por la urgencia.
La incapacidad del Estado produce frustración. La frustración alimenta la búsqueda de atajos. Y los atajos pueden terminar destruyendo no sólo los límites democráticos al poder, sino también las capacidades necesarias para gobernar.
Podemos perder democracia y Estado al mismo tiempo.
Evitarlo exige aceptar una verdad poco cómoda: no todo lo importante puede construirse a la velocidad de una elección.
El reto es hacer compatibles esos dos tiempos.
Porque una democracia sin resultados se desgasta. Pero un gobierno que destruye capacidades para producirlos más rápido termina debilitando al propio Estado.
La democracia puede recuperarse en una elección. Reconstruir un Estado capaz puede tomar una generación.