México discute cómo acelerar el crecimiento, aprovechar la relocalización productiva, construir infraestructura y fortalecer el mercado interno. Sin embargo, existe un problema del que se habla mucho menos: queremos impulsar el desarrollo regional con gobiernos estatales y municipales que tienen una capacidad fiscal extraordinariamente limitada. Ésta es una de las grandes contradicciones del modelo económico mexicano. Buena parte de las nuevas demandas de infraestructura se materializan en los territorios: agua, movilidad, vivienda, seguridad, parques industriales, vialidades, transporte público, tratamiento de residuos y adaptación al cambio climático. Pero los gobiernos responsables de atenderlas dependen, en gran medida, de recursos transferidos por la Federación. El resultado es un federalismo político que no ha logrado convertirse plenamente en un federalismo fiscal.
Durante décadas construimos un sistema en el que el gobierno federal concentra las principales fuentes tributarias, mientras estados y municipios dependen de participaciones y aportaciones. En numerosos municipios, las transferencias representan más de cuatro quintas partes de sus ingresos. Esta dependencia reduce los incentivos para desarrollar capacidades tributarias propias y limita la planeación de largo plazo. El caso más evidente es el impuesto predial. México recauda por esta vía una proporción muy reducida de su producto en comparación con otros países. El problema resulta particularmente paradójico porque durante las últimas décadas se produjo una enorme expansión del valor inmobiliario en las principales ciudades mexicanas, pero esa creación de riqueza territorial no se ha traducido proporcionalmente en mayores recursos para financiar a las propias ciudades.
Tenemos ciudades cada vez más caras, pero municipios fiscalmente débiles. La explicación está en catastros desactualizados, subvaluación de propiedades, baja digitalización, debilidad administrativa y, sobre todo, el costo político que representa actualizar los valores catastrales. En algunos municipios, además, las capacidades técnicas para administrar eficientemente este impuesto son extremadamente limitadas. Por ello, México necesita plantearse una nueva reforma fiscal territorial.
El primer componente debería ser un Programa Nacional de Modernización Catastral y fiscal territorial, coordinado por la Secretaría de Hacienda con los estados y municipios. México dispone hoy de tecnologías geoespaciales, imágenes satelitales, sistemas de información geográfica e instrumentos digitales que permitirían construir catastros modernos e interoperables con los registros públicos de la propiedad. Modernizar el catastro no significa simplemente cobrar más. Significa conocer mejor el territorio, identificar su transformación económica y establecer una relación más transparente entre el valor de la propiedad y el financiamiento de los servicios públicos.
El segundo componente tendría que ser una reforma gradual y progresiva del predial. No sería razonable aumentar indiscriminadamente las contribuciones a todos los hogares. Deben establecerse mecanismos que protejan a familias de menores ingresos y a propietarios vulnerables, al mismo tiempo que se actualiza la tributación de inmuebles de alto valor y de aquellas zonas que han recibido importantes beneficios derivados de inversiones públicas. Aquí aparece un instrumento que México ha utilizado insuficientemente: la captura de plusvalías. Cuando una nueva línea de transporte, una carretera, una obra hidráulica o una inversión pública transforma una zona, aumenta también el valor de terrenos e inmuebles. Una parte de esa plusvalía podría regresar a la sociedad para financiar la infraestructura que precisamente contribuyó a generarla.
El tercer elemento de la reforma debería consistir en modificar los incentivos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El objetivo sería sencillo: quien haga un mayor esfuerzo por fortalecer responsablemente sus ingresos propios debería recibir incentivos adicionales, sin debilitar los mecanismos redistributivos indispensables para las entidades y municipios con menores bases fiscales. No todos los territorios parten de la misma situación. Monterrey, Guadalajara, Querétaro o las alcaldías centrales de la Ciudad de México poseen capacidades económicas radicalmente distintas de las existentes en numerosos municipios de Oaxaca, Guerrero o Chiapas. Una reforma exclusivamente recaudatoria podría incluso profundizar las desigualdades regionales. Por ello necesitamos combinar responsabilidad fiscal con solidaridad territorial. Un nuevo sistema debería premiar el esfuerzo recaudatorio y, simultáneamente, fortalecer fondos compensatorios destinados a territorios con menor capacidad fiscal. El objetivo no puede ser abandonar a los municipios pobres a su propia base tributaria, sino ayudarlos a construir instituciones hacendarias más sólidas. También necesitamos revisar las finanzas metropolitanas. Las economías urbanas ya no respetan las fronteras municipales. Millones de personas viven en un municipio, trabajan en otro y utilizan infraestructura que atraviesa varias jurisdicciones. Sin embargo, seguimos financiando las metrópolis mediante estructuras fiscales fragmentadas.
México debería avanzar hacia fondos metropolitanos permanentes, mecanismos de financiamiento compartido e instrumentos de tributación asociados a proyectos regionales. Agua, movilidad, residuos, vivienda y seguridad requieren cada vez más soluciones metropolitanas y no exclusivamente municipales. A ello podrían sumarse nuevos instrumentos: contribuciones ambientales, mecanismos contra la especulación de suelo urbano ocioso, financiamiento verde y contribuciones asociadas a grandes proyectos de infraestructura.
Pero una transformación de esta magnitud difícilmente podrá realizarse mediante modificaciones aisladas a las leyes fiscales. Requiere un nuevo acuerdo entre Federación, entidades federativas y municipios. Por ello sería conveniente convocar una nueva Convención Nacional Hacendaria para el Desarrollo Territorial. Han transcurrido más de dos décadas desde la Convención Nacional Hacendaria de 2004. México es hoy un país distinto. La economía está más urbanizada, las zonas metropolitanas son mayores, la presión hídrica es más grave, la infraestructura enfrenta nuevas demandas y la relocalización productiva está modificando aceleradamente algunos territorios.
La discusión fiscal también debe cambiar. No debería limitarse a preguntar cómo repartir los recursos existentes, sino plantear una cuestión más ambiciosa: cómo ampliar las capacidades fiscales del Estado mexicano desde los territorios y cómo utilizar esos recursos para generar desarrollo. México necesita elevar su inversión. Pero una estrategia nacional de inversión no puede descansar exclusivamente en el presupuesto federal. Estados, municipios y metrópolis deben convertirse en actores financieros del desarrollo.
La reforma fiscal subnacional no es, por ello, un asunto administrativo. Es parte de la política industrial, de la política urbana y de la estrategia de crecimiento. Si queremos aprovechar la relocalización de inversiones, desarrollar nuevos corredores industriales y mejorar la calidad de nuestras ciudades, necesitamos gobiernos territoriales capaces de financiar infraestructura y proporcionar servicios públicos de calidad. El desarrollo regional requiere recursos regionales.
Ésa debería ser una de las grandes discusiones de la política económica mexicana de los próximos años. México necesita pasar de un federalismo basado fundamentalmente en la distribución de transferencias a otro sustentado en una combinación más equilibrada de autonomía fiscal, corresponsabilidad hacendaria y solidaridad territorial. Sin gobiernos locales financieramente fuertes será muy difícil construir regiones económicamente fuertes.