Opinión

Deformaciones para negociar el presupuesto

La aprobación del presupuesto es el acto legislativo de mayor trascendencia para la política pública. En las últimas dos décadas aumentó la influencia del Congreso para definir la composición del presupuesto y también se mejoró el marco normativo cuando en 2006 se promulgó una nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Pero hay deformaciones en el camino que se han acentuado en los últimos años, entre ellas la falta de un control eficaz del Congreso sobre el proceso presupuestario, así como un creciente clientelismo y corrupción durante la negociación del presupuesto.

La Cámara de Diputados sólo modifica entre 6.0 y 10 por ciento del proyecto de presupuesto que envía el Ejecutivo. El resto se considera ineludible porque incluye salarios, pensiones, subsidios, transferencias a las entidades federativas y deuda pública, entre otros. Del 90 por ciento restante, los legisladores prestan poca atención y otorgan en la práctica un “cheque en blanco” al gobierno.

Cada año la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) emiten observaciones sobre el mal uso de los recursos públicos y las deficiencias de diversos programas públicos. No obstante, los diputados con frecuencia hacen caso omiso y proceden a aprobar partidas de manera inercial sin reducir los fondos de las entidades o gobiernos que aplican mal los recursos.

Asimismo, en ocasiones el Congreso incorpora proyectos sin viabilidad técnica que impiden su ejecución. Por ejemplo, entre 2008 y 2012 se aprobaron 206 mil millones de pesos para la construcción y modernización de carreteras y caminos rurales, pero solo se ejercieron 64 por ciento de los recursos.

Como la Cámara no garantiza la eficacia del gasto público, los resultados son mediocres. Entre 1997 y 2012, el gasto público creció 108 por ciento en términos reales; sin embargo, diversos indicadores son iguales o peores que a fines del siglo XX. El gasto en desarrollo social, por ejemplo, se triplicó pero más del 50 por ciento de la población permanece por debajo de la línea de pobreza.

Además de la falta de un control eficaz, se ha detonado mayor clientelismo presupuestario. El gobierno cede o fomenta que los diputados etiqueten recursos para partidas de atractivo político a cambio de su voto aprobatorio. Durante los gobiernos del PAN entre 2000 y 2012 se incrementaron los recursos para carreteras y caminos rurales, infraestructura hidráulica, programas sociales, campo, cultura y deporte. Ese aumento de dinero para programas de beneficio político coincide con votaciones casi unánimes durante ese periodo (con excepción de los años 2004-2006).

Cuando el Poder Legislativo etiqueta el presupuesto invade facultades del Ejecutivo porque sustituye la función de planeación del gobierno. En los últimos años el fenómeno se ha generalizado mediante la creación de fondos dentro del Ramo 23 para pavimentación y desarrollo municipal, infraestructura deportiva y cultura que los diputados pueden asignar libremente a gobiernos municipales y estatales.

Cuando los diputados pueden asignar libremente recursos millonarios —los tres fondos mencionados en el párrafo anterior suman casi 11 mil millones de pesos en 2014— se estimula el surgimiento de sobornos o “moches” porque algunos alcaldes y gobernadores ofrecen recompensa a cambio de recibir mayor presupuesto.

La etiquetación y la libre asignación de partidas pervierte la función de control del Congreso mexicano: muchos diputados se concentran en gestionar recursos y algunos en cobrar comisiones en lugar de garantizar que el presupuesto aprobado sirva para fomentar el desarrollo o combatir la pobreza.

Se debe contener cualquier forma de etiquetación de recursos durante la negociación del presupuesto. El Poder Legislativo debe garantizar que el presupuesto permita alcanzar las metas del Plan Nacional de Desarrollo, mas no fungir como diseñador de programas ni como ejecutor de proyectos.

Ciertamente, los legisladores pueden enriquecer la propuesta del Ejecutivo y exigir se incluyan proyectos para comunidades o regiones, pero bajo un esquema claro y efectivo de planeación y con evaluaciones de impacto. La forma improvisada como se incluyen ahora proyectos etiquetados en el presupuesto facilita las ocurrencias y estimula la corrupción.

Finalmente, es necesario revisar el impacto de muchos programas sociales que en ocasiones sólo benefician a intermediarios políticos, y reducir el monto de aquellos que no cumplan sus metas, así como sujetar los montos de las transferencias federales a las entidades a los resultados de las evaluaciones de la ASF y del Coneval: quien no cumpla debe recibir menos recursos.

Este artículo se basa en el libro La Negociación Política del Presupuesto, 1997-2012. Puede descargarse en www.integralia.com.mx

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