La crisis sanitaria he revelado los rasgos virtuosos del federalismo mexicano. La potente estructura de incentivos que aporta al ejercicio de la autoridad y a la preservación de los equilibrios. Las dosis de competencia entre rivales que introduce el poder territorialmente compartido. El tímido pluralismo local ha dinamizado la respuesta a la epidemia, y al mismo tiempo, el contraste entre habilidades de gestión. El federalismo se ha convertido en la vitrina de distintas variedades de eficacia gubernamental. En los reflejos del liderazgo, en el continente de la voluntad, se asoma una oposición, pero también formas diferentes de acción responsable.
Como cuadrilátero de la competencia política, como espacio para la diferenciación y la comparación entre opciones, el federalismo también revela sus agudas distorsiones. Un presidente hegemónico se asume por encima de las restricciones competenciales, inhibe los contrapesos con la amenaza de castigo ejemplar, subordina el pacto federal con la captura de los árbitros. Y es que el modelo consensual de federalismo que se instaló en la época de los gobiernos divididos, resolvía las tensiones territoriales en el intercambio de fondos públicos por votos en el Congreso. La reinstalación del presidencialismo mayoritario puso en evidencia que no existen herramientas institucionales para el diálogo útil entre las partes de la Unión. El sistema tiende, por el contrario, al conflicto. El virus del centralismo personalista tensa irremediablemente el consenso territorial del país.
El federalismo como técnica de organización territorial del poder, responsabiliza al orden de gobierno más próximo de la procura y satisfacción de las preferencias, derechos y necesidades básicas de los ciudadanos, sin perjuicio de intervenciones complementarias y subsidiarias de otros órdenes de gobierno. Su lógica esencial es que la descentralización no sólo acerca las decisiones a la fuente de legitimidad electoral y al látigo de la sanción democrática, sino que acelera y multiplica la capacidad de respuesta de los gobiernos: más agentes públicos cooperando entre sí en una determinada función. Pues bien, la tendencia que se inició durante la década de los 90 en el sentido de transferir más responsabilidades concurrentes a los gobiernos locales en materia de salud, es una de las causas de que el país cuente hoy con un mayor despliegue de infraestructura, capital humano, experiencia y financiamiento para atender en condiciones ordinarias este derecho humano, pero también para afrontar un incremento súbito en la demanda, derivado de una coyuntura como la actual epidemia. Una tendencia que, por cierto, se rompió con la creación del Insabi.
En los modelos federales, la distribución de poder entre distintos componentes implica necesariamente relaciones de coordinación y cooperación. En función de la estructura de incentivos que cada uno enfrenta, los gobiernos federal y locales tienden a colaborar para resolver los problemas de sociedades cada vez más complejas y diversas. Pero el federalismo supone, también, una compleja mecánica de prevalencias, sustituciones o auxilios por razones de necesidad o para suplir la negligencia de otros. Una anécdota reciente ilustra cómo las racionalidades del federalismo inducen a colmar los vacíos de poder o de eficacia. A pesar de que las contingencias sanitarias están bajo el mando unificado de la Federación, la negación inicial y el retraso en la lógica de actuación que mandata la Constitución, obligó a los gobiernos locales a anticiparse y establecer medidas de prevención por su cuenta: desde que la OMS declaró la pandemia (11 de marzo) y la fecha de reacción del Consejo de Salubridad General (26 de marzo), 22 entidades federativas habían emitido acuerdos de suspensión de actividades, interrupción de plazos, medidas de estímulo fiscal, entre otros. Muy probablemente, estas anticipaciones marcarán diferencias regionales en el saldo neto de la contingencia.
Los Estados descentralizados facilitan la innovación y la experimentación en las políticas públicas. En efecto, los gobiernos subnacionales actúan como modelos controlados de decisiones y, en esa medida, aportan aprendizaje social relevante para el conjunto de la institucionalidad estatal. Si el gobierno federal mantiene su resistencia a implementar un paquete de medidas contracíclicas para reanimar a la economía, las entidades federativas tendrán que hacer uso de toda su imaginación –además de su arsenal competencial disponible– para salvar las fuentes de riqueza y de empleos en sus regiones. Esto no será fácil porque el federalismo mexicano se ha centralizado gradualmente por la puerta de atrás, a través de un abultado régimen de facultades concurrentes en las que la Federación determina, a través de competencias legislativas y del sistema de coordinación fiscal, lo que jurídica y económicamente pueden hacer los gobiernos locales. En educación, salud, seguridad pública, asentamientos urbanos, turismo, pesca, fomento cooperativo, entre un largo etcétera, los estados de soberanos nada más tienen el membrete. Y es aquí donde se asoma con toda su crudeza una de las principales distorsiones del federalismo mexicano. Como vimos con la contingencia, cuando la Federación no actúa, los estados deben asumir el costo de suplirla; cuando actúa y, por tanto, transfiere cargas y responsabilidades, los gobiernos locales tienen que pagar la factura. El sistema de coordinación fiscal no resarce, redistribuye ni sirve ya como el instrumento institucional y permanente para descentralizar competencias y recursos. Dejó de ser el marco de convivencia institucional para hacer eficiente el sistema tributario nacional. Es únicamente la palanca de tutelaje y de chantaje federal sobre el pluralismo político del país.
Una epidemia es una situación constitucional que activa diversas racionalidades de excepción. Desde estas racionalidades, habría que ponderar la funcionalidad del sistema de coordinación fiscal en escenarios que imponen una mayor presencia de los gobiernos subnacionales, la necesidad de una fuerte inversión de recursos públicos o, en general, la enorme discrecionalidad de la que goza la Federación para trasladar cargas a las órbitas locales sin poner un peso. Ninguna de sus variables y fórmulas es sensible a los imperativos y la evolución de la realidad. Ninguna de sus reglas se apiada del azar o de lo imprevisible. Ninguna aporta una solución a las inevitables tensiones de la pluralidad. Es letra (tecnócrata) muerta.